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2008-01-23, 04:03 PM
三、关闭破产企业养老保险政策
随着社会主义市场经济体制的建立，企业要实现自主经营，自负盈亏，在市场经济中公平竟争，优胜劣汰。对经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的企业，依法实施破产，是提高经济效益、促进社会发展的必然要求。同时，由于矿产资源不可再生，一批矿山经过长期开发，资源已经萎缩和枯竭，开采成本很高，扭亏无望，资不抵债，国家对这些国有矿山实施关闭破产，是调整和优化国民经济结构，实现国有企业扭亏脱困的重要措施。对关闭破产企业养老保险费的收缴、养老保险金的发放、提前退休、养老保险关系接续等，国家都出台了一系列政策。
1．一般企业破产中有关养老保险的规定
一般企业破产，有关养老保险的规定的要点包括以下几点。
（1）按规定缴纳养老保险费
1986年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》和1991年4月公布的《中华人民共和国民事诉讼法》都明确规定：破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿： ①破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；②破产企业所欠税款；③破产债权。按照这一规定，破产企业职工养老保险费用要列入第一清偿序列。
1993年7月，劳动部发布的《企业职工养老保险基金管理规定》（劳部发[1993]117号文件）规定，参加基本养老保险的企业，因破产或关停等原因无法继续履行缴纳基本养老保险费义务时，应按国家有关规定，在清算企业财产中，优先向社会保险管理机构清偿欠缴的基本养老保险费和一次性拨付该企业离退休人员的离退休费用。一次性拨付离退休费用的具体数额，按省、自治区、直辖市人民政府的规定执行。
1999年，劳动保障部、国家经贸委、财政部在《关于清理收回企业欠缴社会保险费有关问题的通知》（劳社部发[1999]36号文件）规定：破产企业欠费按《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国企业破产法（试行）》和国务院有关规定，在资产变现收入中予以清偿；无法完全清偿欠费的部分，经社会保险经办机构提出，劳动保障部门审核，财政部门复核，报当地人民政府批准后可以核消。
（2）不能对破产企业离退休人员一次性结算离退休金
1995年，劳动部在《关于不得对企业离退休人员采取一次性结算离退休金的通知》（劳部发[1995]262号文件）中规定，破产企业在与职工解除劳动关系时，可以按照国家有关规定一次性支付给职工一定数额的安置费或经济补偿金，但各地对于达到国家法定退休年龄、缴费年限（含视同缴费年限）达到规定年限（如10年或15年）的离退休人员，必须按规定按月支付其基本养老金，不得采取一次性结算离退休（退职）金的办法。1999年，劳动保障部在《关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》（劳社部发[1999]10号文件）中明确规定，任何单位都不能以“买断工龄”等形式终止职工的社会保险关系。
（3）关闭破产企业离退休人员养老金实行社会化发放
2000年4月，劳动保障部在《关于加快实行养老金社会化发放的通知》（劳社部发[2000]9号文件）中指出，破产关闭企业的退休人员以及所有企业离休人员，要首先实行养老金社会化发放。为此，已经参加基本养老保险社会统筹的破产企业离退休人员，各级社会保险经办机构要首先对其基本养老金实行社会化发放。
社会保险经办机构要在国有商业银行或邮局为离退休人员建立基本养老金帐户，按月将规定统筹项目内的应付基本养老金划入帐户，保证离退休人员能够按时支取基本养老金。中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行四家国有商业银行承担基本养老金社会化发放的任务。这些商业银行的营业网点将进一步简化手续，提供优质服务，方便离退休人员领取养老金。各营业网点可在离退休人员自愿的前提下，为离退休人员办理个人储蓄帐户和储蓄卡，并免收手续费（包括储蓄存折和储蓄卡）。对于有特殊困难而不能到银行、邮局支取养老金的离退休人员，社会保险经办机构可直接或委托社区服务组织送发养老金。
2．“优化资本结构”试点的111个城市企业破产中养老保险的特殊规定
1994年10月和1997年3月，国务院先后下发了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号文件）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号文件），在《破产法》基础上，对养老保险有关政策又作了进一步的特殊规定。
（1）提前退休的规定
破产企业距离退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以提前退休。破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部份丧失劳动能力的职工，作为离退休职工安置。
1999年3月，劳动保障部在《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号文件）中规定，从事特殊工种职工提前5年退休与国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中职工提前5年退休的规定，不能同时适用于同一名职工。因此，对于从事特殊工种工作的职工，符合提前退休条件的，可以执行特殊工种提前5年退休的政策，但不能在此基础上再享受破产企业提前5年退休的政策，即不能提前10年退休。
（2）养老保险费的来源
破产企业已经参加基本养老保险社会统筹的，其离退休职工的离退休费由当地社会保险机构从养老保险基金中支付。没有参加养老保险社会统筹或者养老保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付；处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中支付；仍不足的，按照企业隶属关系，由破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府负担。
（3）严格核定提前退休人员待遇
劳动保障部在《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》中规定：“对于因病或非因工致残退休和按111个‘优化资本结构’试点城市的国有破产工业企业的有关规定提前退休的人员，其养老金按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文件）规定的办法计发，按新办法计发的养老金低于老办法的部分不予弥补。”
（4）特殊政策的适用范围。
国发[1994]59号文件中有关破产方面的养老保险政策，特别是提前退休政策，只适用于国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市（详见本文表1）范围内的国有工业企业。非试点城市和地区的国有企业破产，只能按照《破产法》的规定实施。非国有企业的破产，按照《中华人民共和国民事诉讼法》实施。
3．纺织行业压锭减员分流安置的养老保险规定
1998年，为贯彻落实中央关于将纺织行业作为国有企业改革与解困突破口的部署，国家提出了纺织行业三年压锭1000万的工作目标。为切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作，在养老保险方面，对纺织压锭企业实行了一些特殊政策。这些特殊政策只适用于1998-2000年的三年压锭期间，并有严格指标控制，2001年以后不再执行这些政策。
（1）提前退休的范围和条件
有压锭任务的纺织企业，同时符合下列四个条件的下岗职工方可提前退休： ①纺纱、织布两个工种中的挡车工；②工龄满20年，在挡车工岗位上连续工作满10年且办理提前退休时仍在挡车工岗位上；③距国家规定的退休年龄不足10年；④技能单一，再就业确有困难。
为提前退休人员支付基本养老保险金所需资金，可按每人300元从压锭补贴资金中一次性划到社会保险经办机构，仍不足的由基本养老保险基金中支付。
有条件的地区可采取政府救助、企业内部退养的办法，解决部分距国家规定退休年龄不足5年、有压锭任务的困难企业下岗职工的分流问题，所需经费以政府、社会保险机构和企业各1/3的办法筹集，待其达到法定退休年龄时，由社会保险机构全部承担。
（2）提前退休人员养老金计发办法
对提前退休人员的基本养老保险金，按每提前一年减发2%（不含个人帐户养老金）的标准，具体计算办法是：提前退休人员基本养老金=（全额基本养老金——个人帐户养老金）×（1——提前退休年数×2%）+个人帐户养老金。
办理提前退休的人员，达到法定退休年龄后，养老金不再重新计算，但可按规定参加基本养老金调整。
（3）提前退休人数控制计划
1998年6月，劳动保障部、国家经贸委下发了《有压锭任务的国有纺织工业企业1998—2000年间提前退休人员计划》。各地劳动保障部门需按计划严格审批提前退休人员，各地社会保险机构对提前退休人员进行认真复核。各地的提前退休人数控制在劳动保障部、国家经贸委制定的下述人员计划之内，不得随意突破。
4．资源枯竭矿山关闭破产的养老保险政策
矿藏资源是不可再生的。一批原中央所属的煤炭、有色金属和核工业矿山，曾为国民经济发展和国防建设作出了重大贡献，但经过长期开采，资源逐渐萎缩和枯竭。这些矿山企业生产大幅度下降，亏损严重，职工生活处于困难状况。为此，国务院决定对这些资源枯竭的矿山实施关闭破产。
这些矿山因资源枯竭而关闭，与一般的企业因经营管理不善破产性质有所不同。关闭矿山往往职工人数多、队伍庞大，职工安置的任务繁重。关闭矿山大多数地处山区，远离城市，周围没有就业环境。矿山职工队伍总体文化水平较低，技能单一，特别是一些特殊工种接近退休年龄的职工身体素质较差，再就业困难。关闭矿山的这些特点，对职工安置提出了相应的特殊政策要求。
（1）矿山关闭破产养老保险政策适用范围
中央所属的核工业矿和原中央所属、现已下放地方管理的煤矿及有色金属矿，实行特殊的职工安置政策。
（2）实行特殊的提前退休政策。
关闭破产矿山的全民所有制职工（含劳动合同制职工）执行提前5年（男55周岁，女45周岁）退休的政策。其中，从事井下、有毒、有害等特殊工种的职工，符合下列条件的可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休：
①必须是劳动保障部和国家有关部委所确定从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工种。
②必须达到国家有关从事特殊工种实际工作年限的要求：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年；从事井下、高温工作满9年；从事其他有害健康工作累计满8年以上。
（3）提前退休人员基本养老金发放标准
对于按照企业关闭破产规定提前5年内退休的人员，基本养老金按以下办法减发：每提前一年减发2%（不含个人帐户养老金）的标准，具体计算公式是：提前退休人员基本养老金=（基础养老金+过渡性养老金+调节金及各种补贴）×（1——提前退休年数×2%）+个人帐户养老金。
提前退休人员养老金发放标准核定后，达到国家规定的法定退休年龄时，不再重新计算。计算退休的时间以法院宣告矿山破产之日为准。
对因从事特殊工种而提前10年退休的人员，按特殊工种提前退休的年限（最长不超过5年）内，不扣减基本养老金。
（4）特殊工种职工内部退养政策
对于实行劳动合同制以前参加工作，从事井下、有毒、有害等特殊工种，且距提前退休年龄5年（含5年）以内的全民所有制职工，实行一次性安置，与企业解除劳动关系，但不将安置费一次性支付给本人，由社区管理机构比照下岗职工基本生活保障标准发放基本生活费，并代缴社会保险费，待其达到提前退休年龄时办理退休手续。
（5）基本养老保险关系的衔接
关闭破产矿山职工解除劳动关系后，被其他单位招用的，由用人单位和个人按规定继续缴纳基本养老保险费。职工被解除劳动关系后，未被其他单位招用，个人自愿参加基本养老保险的，可比照个体工商户参保办法继续参加基本养老保险。
关闭破产矿山职工继续参加养老保险的，其破产安置前的养老保险缴费年限、视同缴费年限与安置后的缴费年限，可以合并计发养老金。关闭破产矿山职工一次性安置后未再就业、不再继续缴费的，原有的养老保险关系予以保留；达到退休年龄时，按破产时已缴费年限和视同缴费年限计发养老金。
随同破产但未参加养老保险统筹的矿山所属集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其退休职工本人由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费，所需资金由中央财政专项补助。
（6）养老保险费用
基本养老保险统筹项目内的基金，原则上按企业在职职工年工资总额的25%计算10年，再折半核定，由中央财政拨付给社会保险经办机构，用于发放离退休人员的基本养老金。5年后资金如有缺口，由中央统筹研究解决。
对确需保留的统筹项目外养老保险项目，由地方从中央财政继续拨付的亏损补贴和留给地方的盈利企业所得税中解决。如缺口较大，由关闭破产矿山所在省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况提出意见，经劳动保障部、财政部核实后，由中央财政给予一次性适当补助。
（7）离退休人员专门管理机构
关闭破产矿山的离退休人员全部交由地方统一管理，基本养老保险实行省级管理，基本养老金实行社会化发放。
进入关闭破产程序后，矿山可安排少量职工骨干组成专门离退休人员管理机构，负责矿区离退休等人员社会保障资金的发放和管理，并逐步向地方社区管理机构过渡，所需经费由中央财政负担。
四、进一步完善企业职工养老保险制度的政策思路
1．完善企业职工养老保险制度所面临的问题
逐步建立完善的独立于企业之外的社会保障体系，是中国政府在下世纪初的重要任务。
保障广大劳动者的基本权益和基本生活，是中国共产党的性质和根本宗旨所决定的。江泽民总书记在关于“三个代表”的重要论述中强调，中国共产党要始终代表最广大人民的根本利益。建立完善的社会保障体系，正是事关人民群众根本利益的一件大事，尤其是中国经济体制改革已经进入攻坚阶段，产业结构处于大调整的重要时期，如果不建立完善的社会保障体系，就不能实现国有企业的根本改革，无法顺利进行产业结构调整，也难以保持社会稳定。同时，一个完善的社会保障体系，也有利于改善居民的心理预期，扩大消费，促进国民经济持续快速稳定发展。因此，完善社会保障体系是治国安邦的大计，也是社会主义事业的根本制度建设。
当前，养老保险值得关注的问题是人口老龄化的压力，将使养老保险基金积累难度增加。十多年来，在人口年龄结构相对较轻和经济高速增长的条件下进行积累，养老基金已经有一定的规模。今后，一是在老龄化压力下，养老金支付将大大增加，而资金来源不能按照同样速度上升，积累力度将逐渐减少，甚至出现当年收支不平衡，开始动用积累，在人口老龄化高峰达到之前就把积累基金用完的情况；二是中国经济正面临增长模式转变，高速增长阶段已经过去，今后经济增长速度将放慢，从而影响养老保险发展空间。要避免这种局面，现在就必须开始扩大养老保险基金来源，采取变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等多种措施，增加投入。同时，要扩大养老保险覆盖面，城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业和企业化管理的事业单位及职工都要参加基本养老保险，缴纳养老保险费，加强基金征缴，增强养老基金的支付能力。
如何逐步推进养老保险的社会化管理，为企业改革创造条件，是各级政府面临的重要任务。长期以来，退休人员脱离不开原企业，企业管理服务任务繁重，不利于企业轻装参与市场经济竞争。逐步实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理，是推进国有企业改革的重要条件。此外，独生子女政策将使下世纪初进入生育年龄的一代人面临每对夫妻有四个老人的局面，传统的家庭养老将难以负担，特别是生活照料方面的功能，将越来越多地依赖社会服务。
2．完善基本养老保险制度的基本政策思路
完善基本养老保险制度政策思路的总目标是建立全国统一、规范和完善的基本养老保险体系。
（1）基本养老保险体系必须独立于企业和事业单位之外
企业和事业单位只依法缴纳养老保险费，将不再承担发放基本养老保险金和管理离退休人员的日常事务。
实现养老保险管理和服务的社会化，是建立独立于企业和事业单位之外的养老保险体系的关健。养老保险对象要与企业事业单位脱钩，由社区组织统一管理，基本养老保险金实行社会化发放。为此，要大力加强社区组织建设和基础设施建设，强化社区服务的功能，进一步保证企业离退休人员按时足额领取基本养老金，切实减轻企业的社会事务负担。
各级社会保险经办机构应充分利用银行、邮局等社会服务机构网点分布广泛、服务设施完善的优势，委托其发放养老金，对于居住偏远和有特殊困难不能到社会服务机构领取养老金的离退休人员，社会保险机构可直接向他们送发放养老金，彻底改变由企业代发养老金的传统做法。争取到2000年底，全国80%以上的企业离退休人员实现由社会服务机构发放养老金。对原行业统筹移交地方管理企业、军工企业和实行破产关闭企业的退休人员、所有企业离休人员的养老金将首先实行社会化发放。
（2）基本养老保险待遇水平必须与中国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应
基本养老保险主要是确保职工退休后的基本生活，水平不宜太高，否则企业和国家都难以承担，会影响到国民经济发展和企业的竞争力。更高层次的养老保险需求，应通过补充养老保险和商业保险来解决。因此，以基本养老保险制度为核心，必须建立多层次的养老保险制度。
控制基本养老保险待遇水平与建立多层次的养老保险制度是相互对应、有机协调的，只有建立多层次的养老保险制度，职工的养老保险待遇才不会挤向基本养老保险这个“独木桥”。而建立多层次养老保险制度的关健是建立和发展企业补充养老保险制度。目前，中国企业职工补充养老保险的发展很不充分，法规政策还不完善，对于补充养老保险费用是否能列入企业成本尚未有全国性规定。国际上的通行做法是，补充保险费毫无疑义地要列入人工成本。因此，明确补充养老保险费用的一定额度进入成本，享受免税的优惠政策，是发展补充养老保险的关健。
随着企业基本养老保险制度改革的深化，机关事业退休养老制度也需要相应进行改革。中国机关事业单位养老保险费仍实行由国家、单位统包的现收现付模式，没有建立养老保险基金；由于没有建立个人帐户，影响了人员在机关事业单位与企业之间的流动；机关事业单位离退休费调整办法和水平与企业基本养老金调整差异较大，需要相互协调。总的考虑应该是，机关事业单位也实行与企业相同的基本养老保险制度，同时建立有机关事业单位特点的补充养老保险制度。目前，国家有关部门正在研究制定机关事业单位养老保险改革方案。
（3）进一步完善规范社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度
国家关于社会统筹与个人帐户相结合的基本原则是明确的，今后重点是要研究制定出适合中国国情的社会统筹与个人帐户相结合的办法。
社会统筹与个人帐户相结合是中国养老保险制度的重要特点，其目的是建立一种强有力的缴励机制。由于个人帐户资金直接与职工本人退休后待遇挂钩，调动了职工个人缴费的积极性，职工工作贡献大，收入高，记入帐户的资金就多，有利于促进职工勤奋工作，多做贡献；也有利于形成职工督促企业缴费和企业、职工督促社会保险经办机构加强基金管理的约束机制。特别是通过个人帐户对帐单的发放，职工能很快发现本企业不缴、少缴、漏缴养老保险费的情况，从而督促企业缴费，并促使社会保险经办机构加强基金管理，实现保值增值。建立基本养老保险个人帐户后，职工流动、就业间断或工资变化后，其在不同时期、不同单位储存的养老保险基金都可以在个人帐户中累计相加，也有利于劳动力的流动和统一的劳动力市场建设。
建立个人帐户后，关于“空帐”问题一直是一个争论焦点。一种观点认为，在职职工个人帐户的一部分钱实际用于支付已退休人员的养老金，成了部分“空帐”，因此个人帐户没有意义，还将带来人口老龄化高峰时期基金不敷支付的风险。另一种观点认为，个人帐户对个人并不是“空帐”，而是实帐；职工退休时以个人帐户的储存额为依据计发养老金，正如居民以银行存折领取储蓄存款一样，是实实在在的；至于在未运用之前，帐户里有没有钱与之相对应，并不重要，关键是要按规定的期限保证支付。
我们认为，由于建国以来职工没有预筹积累，目前近3000万离退休人员的养老负担不可能在短期内全部解决，只能通过代际转移的方式逐步消化解决。因此，如果说有“空帐”问题的话，这是一个从现收现付到部分积累筹资模式转换过程中的历史遗留问题，只有采取现变部分国有资产、政府财政投入等多渠道方式筹集基金，并尽快转换筹资模式，逐步积累才能解决未来养老金支付问题。
（4）建立健全养老保险基金稳定、可靠的资金筹措机制和基金监管、保值增值机制
养老保险基金的收缴、支付及营运需要规范化、制度化，做到公开、透明、安全，并能够通过有效营运，实现保值增值。必须依法扩大基本养老保险覆盖范围，提高基金收缴率，清理追缴企业拖欠的养老保险费。城镇各类企业事业单位及其职工都要依法按时足额缴纳基本养老保险费。对于人口老龄化等情况形成的基金缺口，各级财政要进一步调整财政预算支出结构，提高包括养老保险费在内的社会保障支出的比重。同时，要拓宽养老保险基金的筹资渠道。可以通过变现部分国有资产、发行社会保障长期债券、开征利息税和遗产税等办法，多渠道筹集社会保险基金，增加养老保险基金的支付能力，以适当人口老龄化高峰期确保养老金发放的需要。
2000年9月，国务院决定建立“全国社会保障基金”，并成立了全国社会保障基金理事会，负责各类社会保障基金（包括养老保险基金）的筹集、监管和保值、增值工作。这是国家加强社会保障基金投入和管理的一项重要措施，将在未来发挥积极的作用。
（5）改进和提高养老保险管理方式和技术手段
逐步建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障体系信息网络，实现现代化管理，是完善养老保险制度的重要保障。各地基本养老保险资金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等，都应该尽快纳入计算机管理系统，并逐步实现全国联网。
（6）加快养老保险法制建设，依法规范和管理养老保险工作
相对西方发达国家而言，中国养老保险制度改革时间不长，立法进度也不快，影响了制度执行的力度。
全国人民代表大会应该重视和加强养老保险立法工作，加快《社会保险法》和《基本养老保险条例》等法律法规起草、修改工作步伐，使之尽早出台，为中国养老保险提供必要的法制保障。
随着社会主义市场经济体制的建立，企业要实现自主经营，自负盈亏，在市场经济中公平竟争，优胜劣汰。对经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的企业，依法实施破产，是提高经济效益、促进社会发展的必然要求。同时，由于矿产资源不可再生，一批矿山经过长期开发，资源已经萎缩和枯竭，开采成本很高，扭亏无望，资不抵债，国家对这些国有矿山实施关闭破产，是调整和优化国民经济结构，实现国有企业扭亏脱困的重要措施。对关闭破产企业养老保险费的收缴、养老保险金的发放、提前退休、养老保险关系接续等，国家都出台了一系列政策。
1．一般企业破产中有关养老保险的规定
一般企业破产，有关养老保险的规定的要点包括以下几点。
（1）按规定缴纳养老保险费
1986年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》和1991年4月公布的《中华人民共和国民事诉讼法》都明确规定：破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿： ①破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；②破产企业所欠税款；③破产债权。按照这一规定，破产企业职工养老保险费用要列入第一清偿序列。
1993年7月，劳动部发布的《企业职工养老保险基金管理规定》（劳部发[1993]117号文件）规定，参加基本养老保险的企业，因破产或关停等原因无法继续履行缴纳基本养老保险费义务时，应按国家有关规定，在清算企业财产中，优先向社会保险管理机构清偿欠缴的基本养老保险费和一次性拨付该企业离退休人员的离退休费用。一次性拨付离退休费用的具体数额，按省、自治区、直辖市人民政府的规定执行。
1999年，劳动保障部、国家经贸委、财政部在《关于清理收回企业欠缴社会保险费有关问题的通知》（劳社部发[1999]36号文件）规定：破产企业欠费按《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国企业破产法（试行）》和国务院有关规定，在资产变现收入中予以清偿；无法完全清偿欠费的部分，经社会保险经办机构提出，劳动保障部门审核，财政部门复核，报当地人民政府批准后可以核消。
（2）不能对破产企业离退休人员一次性结算离退休金
1995年，劳动部在《关于不得对企业离退休人员采取一次性结算离退休金的通知》（劳部发[1995]262号文件）中规定，破产企业在与职工解除劳动关系时，可以按照国家有关规定一次性支付给职工一定数额的安置费或经济补偿金，但各地对于达到国家法定退休年龄、缴费年限（含视同缴费年限）达到规定年限（如10年或15年）的离退休人员，必须按规定按月支付其基本养老金，不得采取一次性结算离退休（退职）金的办法。1999年，劳动保障部在《关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》（劳社部发[1999]10号文件）中明确规定，任何单位都不能以“买断工龄”等形式终止职工的社会保险关系。
（3）关闭破产企业离退休人员养老金实行社会化发放
2000年4月，劳动保障部在《关于加快实行养老金社会化发放的通知》（劳社部发[2000]9号文件）中指出，破产关闭企业的退休人员以及所有企业离休人员，要首先实行养老金社会化发放。为此，已经参加基本养老保险社会统筹的破产企业离退休人员，各级社会保险经办机构要首先对其基本养老金实行社会化发放。
社会保险经办机构要在国有商业银行或邮局为离退休人员建立基本养老金帐户，按月将规定统筹项目内的应付基本养老金划入帐户，保证离退休人员能够按时支取基本养老金。中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行四家国有商业银行承担基本养老金社会化发放的任务。这些商业银行的营业网点将进一步简化手续，提供优质服务，方便离退休人员领取养老金。各营业网点可在离退休人员自愿的前提下，为离退休人员办理个人储蓄帐户和储蓄卡，并免收手续费（包括储蓄存折和储蓄卡）。对于有特殊困难而不能到银行、邮局支取养老金的离退休人员，社会保险经办机构可直接或委托社区服务组织送发养老金。
2．“优化资本结构”试点的111个城市企业破产中养老保险的特殊规定
1994年10月和1997年3月，国务院先后下发了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号文件）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号文件），在《破产法》基础上，对养老保险有关政策又作了进一步的特殊规定。
（1）提前退休的规定
破产企业距离退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以提前退休。破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部份丧失劳动能力的职工，作为离退休职工安置。
1999年3月，劳动保障部在《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号文件）中规定，从事特殊工种职工提前5年退休与国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中职工提前5年退休的规定，不能同时适用于同一名职工。因此，对于从事特殊工种工作的职工，符合提前退休条件的，可以执行特殊工种提前5年退休的政策，但不能在此基础上再享受破产企业提前5年退休的政策，即不能提前10年退休。
（2）养老保险费的来源
破产企业已经参加基本养老保险社会统筹的，其离退休职工的离退休费由当地社会保险机构从养老保险基金中支付。没有参加养老保险社会统筹或者养老保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付；处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中支付；仍不足的，按照企业隶属关系，由破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府负担。
（3）严格核定提前退休人员待遇
劳动保障部在《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》中规定：“对于因病或非因工致残退休和按111个‘优化资本结构’试点城市的国有破产工业企业的有关规定提前退休的人员，其养老金按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文件）规定的办法计发，按新办法计发的养老金低于老办法的部分不予弥补。”
（4）特殊政策的适用范围。
国发[1994]59号文件中有关破产方面的养老保险政策，特别是提前退休政策，只适用于国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市（详见本文表1）范围内的国有工业企业。非试点城市和地区的国有企业破产，只能按照《破产法》的规定实施。非国有企业的破产，按照《中华人民共和国民事诉讼法》实施。
3．纺织行业压锭减员分流安置的养老保险规定
1998年，为贯彻落实中央关于将纺织行业作为国有企业改革与解困突破口的部署，国家提出了纺织行业三年压锭1000万的工作目标。为切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作，在养老保险方面，对纺织压锭企业实行了一些特殊政策。这些特殊政策只适用于1998-2000年的三年压锭期间，并有严格指标控制，2001年以后不再执行这些政策。
（1）提前退休的范围和条件
有压锭任务的纺织企业，同时符合下列四个条件的下岗职工方可提前退休： ①纺纱、织布两个工种中的挡车工；②工龄满20年，在挡车工岗位上连续工作满10年且办理提前退休时仍在挡车工岗位上；③距国家规定的退休年龄不足10年；④技能单一，再就业确有困难。
为提前退休人员支付基本养老保险金所需资金，可按每人300元从压锭补贴资金中一次性划到社会保险经办机构，仍不足的由基本养老保险基金中支付。
有条件的地区可采取政府救助、企业内部退养的办法，解决部分距国家规定退休年龄不足5年、有压锭任务的困难企业下岗职工的分流问题，所需经费以政府、社会保险机构和企业各1/3的办法筹集，待其达到法定退休年龄时，由社会保险机构全部承担。
（2）提前退休人员养老金计发办法
对提前退休人员的基本养老保险金，按每提前一年减发2%（不含个人帐户养老金）的标准，具体计算办法是：提前退休人员基本养老金=（全额基本养老金——个人帐户养老金）×（1——提前退休年数×2%）+个人帐户养老金。
办理提前退休的人员，达到法定退休年龄后，养老金不再重新计算，但可按规定参加基本养老金调整。
（3）提前退休人数控制计划
1998年6月，劳动保障部、国家经贸委下发了《有压锭任务的国有纺织工业企业1998—2000年间提前退休人员计划》。各地劳动保障部门需按计划严格审批提前退休人员，各地社会保险机构对提前退休人员进行认真复核。各地的提前退休人数控制在劳动保障部、国家经贸委制定的下述人员计划之内，不得随意突破。
4．资源枯竭矿山关闭破产的养老保险政策
矿藏资源是不可再生的。一批原中央所属的煤炭、有色金属和核工业矿山，曾为国民经济发展和国防建设作出了重大贡献，但经过长期开采，资源逐渐萎缩和枯竭。这些矿山企业生产大幅度下降，亏损严重，职工生活处于困难状况。为此，国务院决定对这些资源枯竭的矿山实施关闭破产。
这些矿山因资源枯竭而关闭，与一般的企业因经营管理不善破产性质有所不同。关闭矿山往往职工人数多、队伍庞大，职工安置的任务繁重。关闭矿山大多数地处山区，远离城市，周围没有就业环境。矿山职工队伍总体文化水平较低，技能单一，特别是一些特殊工种接近退休年龄的职工身体素质较差，再就业困难。关闭矿山的这些特点，对职工安置提出了相应的特殊政策要求。
（1）矿山关闭破产养老保险政策适用范围
中央所属的核工业矿和原中央所属、现已下放地方管理的煤矿及有色金属矿，实行特殊的职工安置政策。
（2）实行特殊的提前退休政策。
关闭破产矿山的全民所有制职工（含劳动合同制职工）执行提前5年（男55周岁，女45周岁）退休的政策。其中，从事井下、有毒、有害等特殊工种的职工，符合下列条件的可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休：
①必须是劳动保障部和国家有关部委所确定从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工种。
②必须达到国家有关从事特殊工种实际工作年限的要求：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年；从事井下、高温工作满9年；从事其他有害健康工作累计满8年以上。
（3）提前退休人员基本养老金发放标准
对于按照企业关闭破产规定提前5年内退休的人员，基本养老金按以下办法减发：每提前一年减发2%（不含个人帐户养老金）的标准，具体计算公式是：提前退休人员基本养老金=（基础养老金+过渡性养老金+调节金及各种补贴）×（1——提前退休年数×2%）+个人帐户养老金。
提前退休人员养老金发放标准核定后，达到国家规定的法定退休年龄时，不再重新计算。计算退休的时间以法院宣告矿山破产之日为准。
对因从事特殊工种而提前10年退休的人员，按特殊工种提前退休的年限（最长不超过5年）内，不扣减基本养老金。
（4）特殊工种职工内部退养政策
对于实行劳动合同制以前参加工作，从事井下、有毒、有害等特殊工种，且距提前退休年龄5年（含5年）以内的全民所有制职工，实行一次性安置，与企业解除劳动关系，但不将安置费一次性支付给本人，由社区管理机构比照下岗职工基本生活保障标准发放基本生活费，并代缴社会保险费，待其达到提前退休年龄时办理退休手续。
（5）基本养老保险关系的衔接
关闭破产矿山职工解除劳动关系后，被其他单位招用的，由用人单位和个人按规定继续缴纳基本养老保险费。职工被解除劳动关系后，未被其他单位招用，个人自愿参加基本养老保险的，可比照个体工商户参保办法继续参加基本养老保险。
关闭破产矿山职工继续参加养老保险的，其破产安置前的养老保险缴费年限、视同缴费年限与安置后的缴费年限，可以合并计发养老金。关闭破产矿山职工一次性安置后未再就业、不再继续缴费的，原有的养老保险关系予以保留；达到退休年龄时，按破产时已缴费年限和视同缴费年限计发养老金。
随同破产但未参加养老保险统筹的矿山所属集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其退休职工本人由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费，所需资金由中央财政专项补助。
（6）养老保险费用
基本养老保险统筹项目内的基金，原则上按企业在职职工年工资总额的25%计算10年，再折半核定，由中央财政拨付给社会保险经办机构，用于发放离退休人员的基本养老金。5年后资金如有缺口，由中央统筹研究解决。
对确需保留的统筹项目外养老保险项目，由地方从中央财政继续拨付的亏损补贴和留给地方的盈利企业所得税中解决。如缺口较大，由关闭破产矿山所在省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况提出意见，经劳动保障部、财政部核实后，由中央财政给予一次性适当补助。
（7）离退休人员专门管理机构
关闭破产矿山的离退休人员全部交由地方统一管理，基本养老保险实行省级管理，基本养老金实行社会化发放。
进入关闭破产程序后，矿山可安排少量职工骨干组成专门离退休人员管理机构，负责矿区离退休等人员社会保障资金的发放和管理，并逐步向地方社区管理机构过渡，所需经费由中央财政负担。
四、进一步完善企业职工养老保险制度的政策思路
1．完善企业职工养老保险制度所面临的问题
逐步建立完善的独立于企业之外的社会保障体系，是中国政府在下世纪初的重要任务。
保障广大劳动者的基本权益和基本生活，是中国共产党的性质和根本宗旨所决定的。江泽民总书记在关于“三个代表”的重要论述中强调，中国共产党要始终代表最广大人民的根本利益。建立完善的社会保障体系，正是事关人民群众根本利益的一件大事，尤其是中国经济体制改革已经进入攻坚阶段，产业结构处于大调整的重要时期，如果不建立完善的社会保障体系，就不能实现国有企业的根本改革，无法顺利进行产业结构调整，也难以保持社会稳定。同时，一个完善的社会保障体系，也有利于改善居民的心理预期，扩大消费，促进国民经济持续快速稳定发展。因此，完善社会保障体系是治国安邦的大计，也是社会主义事业的根本制度建设。
当前，养老保险值得关注的问题是人口老龄化的压力，将使养老保险基金积累难度增加。十多年来，在人口年龄结构相对较轻和经济高速增长的条件下进行积累，养老基金已经有一定的规模。今后，一是在老龄化压力下，养老金支付将大大增加，而资金来源不能按照同样速度上升，积累力度将逐渐减少，甚至出现当年收支不平衡，开始动用积累，在人口老龄化高峰达到之前就把积累基金用完的情况；二是中国经济正面临增长模式转变，高速增长阶段已经过去，今后经济增长速度将放慢，从而影响养老保险发展空间。要避免这种局面，现在就必须开始扩大养老保险基金来源，采取变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等多种措施，增加投入。同时，要扩大养老保险覆盖面，城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业和企业化管理的事业单位及职工都要参加基本养老保险，缴纳养老保险费，加强基金征缴，增强养老基金的支付能力。
如何逐步推进养老保险的社会化管理，为企业改革创造条件，是各级政府面临的重要任务。长期以来，退休人员脱离不开原企业，企业管理服务任务繁重，不利于企业轻装参与市场经济竞争。逐步实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理，是推进国有企业改革的重要条件。此外，独生子女政策将使下世纪初进入生育年龄的一代人面临每对夫妻有四个老人的局面，传统的家庭养老将难以负担，特别是生活照料方面的功能，将越来越多地依赖社会服务。
2．完善基本养老保险制度的基本政策思路
完善基本养老保险制度政策思路的总目标是建立全国统一、规范和完善的基本养老保险体系。
（1）基本养老保险体系必须独立于企业和事业单位之外
企业和事业单位只依法缴纳养老保险费，将不再承担发放基本养老保险金和管理离退休人员的日常事务。
实现养老保险管理和服务的社会化，是建立独立于企业和事业单位之外的养老保险体系的关健。养老保险对象要与企业事业单位脱钩，由社区组织统一管理，基本养老保险金实行社会化发放。为此，要大力加强社区组织建设和基础设施建设，强化社区服务的功能，进一步保证企业离退休人员按时足额领取基本养老金，切实减轻企业的社会事务负担。
各级社会保险经办机构应充分利用银行、邮局等社会服务机构网点分布广泛、服务设施完善的优势，委托其发放养老金，对于居住偏远和有特殊困难不能到社会服务机构领取养老金的离退休人员，社会保险机构可直接向他们送发放养老金，彻底改变由企业代发养老金的传统做法。争取到2000年底，全国80%以上的企业离退休人员实现由社会服务机构发放养老金。对原行业统筹移交地方管理企业、军工企业和实行破产关闭企业的退休人员、所有企业离休人员的养老金将首先实行社会化发放。
（2）基本养老保险待遇水平必须与中国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应
基本养老保险主要是确保职工退休后的基本生活，水平不宜太高，否则企业和国家都难以承担，会影响到国民经济发展和企业的竞争力。更高层次的养老保险需求，应通过补充养老保险和商业保险来解决。因此，以基本养老保险制度为核心，必须建立多层次的养老保险制度。
控制基本养老保险待遇水平与建立多层次的养老保险制度是相互对应、有机协调的，只有建立多层次的养老保险制度，职工的养老保险待遇才不会挤向基本养老保险这个“独木桥”。而建立多层次养老保险制度的关健是建立和发展企业补充养老保险制度。目前，中国企业职工补充养老保险的发展很不充分，法规政策还不完善，对于补充养老保险费用是否能列入企业成本尚未有全国性规定。国际上的通行做法是，补充保险费毫无疑义地要列入人工成本。因此，明确补充养老保险费用的一定额度进入成本，享受免税的优惠政策，是发展补充养老保险的关健。
随着企业基本养老保险制度改革的深化，机关事业退休养老制度也需要相应进行改革。中国机关事业单位养老保险费仍实行由国家、单位统包的现收现付模式，没有建立养老保险基金；由于没有建立个人帐户，影响了人员在机关事业单位与企业之间的流动；机关事业单位离退休费调整办法和水平与企业基本养老金调整差异较大，需要相互协调。总的考虑应该是，机关事业单位也实行与企业相同的基本养老保险制度，同时建立有机关事业单位特点的补充养老保险制度。目前，国家有关部门正在研究制定机关事业单位养老保险改革方案。
（3）进一步完善规范社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度
国家关于社会统筹与个人帐户相结合的基本原则是明确的，今后重点是要研究制定出适合中国国情的社会统筹与个人帐户相结合的办法。
社会统筹与个人帐户相结合是中国养老保险制度的重要特点，其目的是建立一种强有力的缴励机制。由于个人帐户资金直接与职工本人退休后待遇挂钩，调动了职工个人缴费的积极性，职工工作贡献大，收入高，记入帐户的资金就多，有利于促进职工勤奋工作，多做贡献；也有利于形成职工督促企业缴费和企业、职工督促社会保险经办机构加强基金管理的约束机制。特别是通过个人帐户对帐单的发放，职工能很快发现本企业不缴、少缴、漏缴养老保险费的情况，从而督促企业缴费，并促使社会保险经办机构加强基金管理，实现保值增值。建立基本养老保险个人帐户后，职工流动、就业间断或工资变化后，其在不同时期、不同单位储存的养老保险基金都可以在个人帐户中累计相加，也有利于劳动力的流动和统一的劳动力市场建设。
建立个人帐户后，关于“空帐”问题一直是一个争论焦点。一种观点认为，在职职工个人帐户的一部分钱实际用于支付已退休人员的养老金，成了部分“空帐”，因此个人帐户没有意义，还将带来人口老龄化高峰时期基金不敷支付的风险。另一种观点认为，个人帐户对个人并不是“空帐”，而是实帐；职工退休时以个人帐户的储存额为依据计发养老金，正如居民以银行存折领取储蓄存款一样，是实实在在的；至于在未运用之前，帐户里有没有钱与之相对应，并不重要，关键是要按规定的期限保证支付。
我们认为，由于建国以来职工没有预筹积累，目前近3000万离退休人员的养老负担不可能在短期内全部解决，只能通过代际转移的方式逐步消化解决。因此，如果说有“空帐”问题的话，这是一个从现收现付到部分积累筹资模式转换过程中的历史遗留问题，只有采取现变部分国有资产、政府财政投入等多渠道方式筹集基金，并尽快转换筹资模式，逐步积累才能解决未来养老金支付问题。
（4）建立健全养老保险基金稳定、可靠的资金筹措机制和基金监管、保值增值机制
养老保险基金的收缴、支付及营运需要规范化、制度化，做到公开、透明、安全，并能够通过有效营运，实现保值增值。必须依法扩大基本养老保险覆盖范围，提高基金收缴率，清理追缴企业拖欠的养老保险费。城镇各类企业事业单位及其职工都要依法按时足额缴纳基本养老保险费。对于人口老龄化等情况形成的基金缺口，各级财政要进一步调整财政预算支出结构，提高包括养老保险费在内的社会保障支出的比重。同时，要拓宽养老保险基金的筹资渠道。可以通过变现部分国有资产、发行社会保障长期债券、开征利息税和遗产税等办法，多渠道筹集社会保险基金，增加养老保险基金的支付能力，以适当人口老龄化高峰期确保养老金发放的需要。
2000年9月，国务院决定建立“全国社会保障基金”，并成立了全国社会保障基金理事会，负责各类社会保障基金（包括养老保险基金）的筹集、监管和保值、增值工作。这是国家加强社会保障基金投入和管理的一项重要措施，将在未来发挥积极的作用。
（5）改进和提高养老保险管理方式和技术手段
逐步建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障体系信息网络，实现现代化管理，是完善养老保险制度的重要保障。各地基本养老保险资金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等，都应该尽快纳入计算机管理系统，并逐步实现全国联网。
（6）加快养老保险法制建设，依法规范和管理养老保险工作
相对西方发达国家而言，中国养老保险制度改革时间不长，立法进度也不快，影响了制度执行的力度。
全国人民代表大会应该重视和加强养老保险立法工作，加快《社会保险法》和《基本养老保险条例》等法律法规起草、修改工作步伐，使之尽早出台，为中国养老保险提供必要的法制保障。